Mehr Geld wird die EWU nicht retten

Die Coronavirus-Pandemie hat die wirtschaftliche Divergenz in der Eurozone auf den höchsten Stand gebracht, und es wird versucht mit Hilfe von Finanztransfers die Länder zusammenzuhalten. Die Strategie kann zurückschlagen, weil Geldtransfers Konflikte nähren können, indem sie die Unzufriedenheit der Bürger mit der Innen- und der EU-Politik verstärken.

Spätestens seit der Finanzkrise von 2007/08 hat die Europäische Währungsunion (EWU) divergierende wirtschaftliche Entwicklungen erlebt. Wie Gehringer (2020) zeigt, ist die Divergenz für die Dynamik des realen BIP, der Produktivität und Arbeitslosigkeit sowie der Staatsfinanzen besonders ausgeprägt. Die Covid-19-Pandemie hat diese Tendenz verschärft. Ohne die Möglichkeit eine Anpassung über Wechselkursänderungen zuzulassen, wurden massive geld- und fiskalpolitische Maßnahmen ergriffen, um die Divergenz auf einem politisch tolerierbaren Niveau einzudämmen. Die Schaffung einer „Transferunion“ birgt jedoch neue Risiken. Insbesondere können Geldtransfers innerhalb des Euroraums die Wahrnehmung der Menschen erhöhen, durch die EU-Politik ungerecht behandelt zu werden, und damit das Gegenteil vom Ziel erreichen.

Dank der Korona-Krise hat die Streuung des realen Pro-Kopf-BIP innerhalb des Euroraums den höchsten Stand seit 2002 erreicht. Abbildung 1 zeigt die Differenz zwischen dem maximalen und dem minimalen Abstand zwischen dem Pro-Kopf-BIP jedes Landes und dem Mittelwert der Länder der Eurozone.¹ Im Jahr 2002 verzeichneten die Niederlande und Portugal die größten Unterschiede beim realen Pro-Kopf-BIP, wobei die Niederlande 44 % über und Portugal -30 % unter dem Mittelwert der Eurozone lagen. Im zweiten Quartal 2020 waren die Länder mit den größten Unterschieden die gleichen wie im Jahr 2002, diese haben sich allerdings auf 46 % für die Niederlande und -36 % für Portugal vergrößert.

Bei genauer Betrachtung zeigt sich eine Nord-Süd-Teilung. Abbildung 2 zeigt, dass der BIP-Rückgang in der ersten Hälfte des Jahres 2020 umso stärker ausfiel, je niedriger das Pro-Kopf-BIP im Jahr 2002 (im Vergleich zum Durchschnitt der Eurozone) war. Die am stärksten betroffenen Länder im Jahr 2020 waren die südlichen Länder Spanien, Portugal, Italien und - als Neuling in dieser Gruppe - Frankreich. Bereits 2019 zeichnete sich eine Nord-Süd-Teilung ab, die sich während der Covid-19-Pandemie aufgrund der Unterschiede in der Schwere der Gesundheitskrise und der Anfälligkeit der Wirtschaft für die Maßnahmen zur sozialen Distanzierung, die zur Eindämmung der Ausbreitung des Virus ergriffen wurden, vertieft hat. Abbildung 3 zeigt, dass die positive Abweichung in den Niederlanden, Österreich, Finnland, Deutschland und Belgien in 2020-Q2 zunahm, während die negative Abweichung in Portugal, Spanien und Italien entweder ebenfalls zunahm oder in etwa unverändert blieb (Frankreich).

Die Rezession und die sich ausweitenden Divergenzen in der ersten Hälfte des Jahres 2020 führten zu einem politischen Ringen um finanzielle Unterstützung für die südeuropäischen Länder, insbesondere für Italien und Spanien. Wie Gehringer (2020) erklärt, werden zwei politischen Strategien gefolgt, um zu verhindern, dass Divergenzen politische Kräfte entfesseln, die die EWU auseinanderreißen könnten. Erstens, dass die Europäische Zentralbank zu einem Kreditgeber letzter Instanz, nicht nur für die Banken, sondern auch für die Regierungen wird. Zweitens, dass (schrittweise) eine "Fiskalunion" mit gemeinsamer Schuldenaufnahme geschaffen wird. So kündigte die EZB ein 750 Milliarden Euro schweres Pandemie-Notkaufprogramm (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) an, und die EU-Regierungen einigten sich auf ein Rettungspaket von 750 Milliarden Euro in Form von Krediten und Transfers, das teilweise durch die Ausgabe von Anleihen der Europäischen Union finanziert wird.

Die durch die europäischen Institutionen organisierten Transfers schwächen jedoch die demokratische Kontrolle der Steuerzahler über die Staatsausgaben in den zahlenden Ländern und können die Wahrnehmung einer ungerechten Behandlung in den Empfängerländern verstärken. So wurde z.B. die Zustimmung zur Teilnahme Deutschlands am EU-Programm zur Bekämpfung der Pandemie schnell durch das Parlament gedrungen, ohne dass eine gründliche Diskussion über die Vor- und Nachteile der Transfers stattfand. EU-Bürokraten, die den Steuerzahlern gegenüber nicht verpflichtet sind, werden das Geld verteilen, wahrscheinlich auf recht undurchsichtige Weise. Wenn die Divergenz nicht verringert wird - was nach den bisherigen Erfahrungen mit ähnlichen Programmen wahrscheinlich ist - werden die Steuerzahler merken, dass ihr Geld verschwendet wurde.  

Auf der Empfängerseite erleichtern die Regierungsausgaben zunächst einige der dringendsten Bedürfnisse. Angesichts der schwachen öffentlichen Governance-Strukturen in vielen Empfängerländern werden die Transfers jedoch höchstwahrscheinlich eher zum Nutzen der Politiker und ihrer Klientel und weniger zur Verbesserung der Produktivität und des Wirtschaftswachstums eingesetzt werden. Wie Abbildung 4 zeigt, schneiden die südeuropäischen Länder im Korruptions-Index (Corruption Perception Index), der stark mit dem Rückgang des BIP im Jahr 2020 korreliert, schlecht ab. Die am schlimmsten betroffenen Länder, die am meisten finanzielle Unterstützung benötigen, sind auch diejenigen, in denen die Regierungen das Geld, das sie erhalten, am ehesten Verschwenden würden.

Im Gegensatz zu einer Abwertung des Wechselkurses, von der alle Wirtschaftsakteure betroffen wären, werden Transfers nur einer Minderheit nützen, die höchstwahrscheinlich aus politischen Erwägungen ausgewählt wurde. Wenn die politische Klientelwirtschaft zunimmt, verschlechtert sich die Fairness-Wahrnehmung der Wirtschaftsordnung.² Anstatt den politischen Zusammenhalt im Euroraum zu fördern, können Transfers vielmehr die Desintegration vorantreiben. Populistische Politiker werden wahrscheinlich „der EU“ die Schuld dafür geben, dass ihre potenziellen Wähler benachteiligt werden, und könnten als Gegenmittel den Wunsch aufbringen, die EWU zu verlassen. Die Wähler in den zahlenden Ländern werden für diese Entwicklungen nicht blind sein und ihren politischen Entscheidungsträgern die Schuld dafür geben, dass sie ihre Steuergelder verschwendet haben. Auf diese Weise könnte die EWU von zentrifugalen politischen Kräften sowohl im Norden als auch im Süden auseinandergerissen werden.

Die Coronavirus-Pandemie beschleunigte die Schritte in Richtung einer Fiskalunion mit der Ausgabe von EU-Anleihen und der monetären Finanzierung von Staatsschulden durch die EZB. Mit Hilfe von Fiskaltransfers wird versucht, Wachstum und Beschäftigung wiederherzustellen und die Länder der Eurozone zusammenzuhalten. Aber diese Transfers haben das Potenzial, Konflikte zu befeuern, indem sie die Unzufriedenheit mit der Innen- und EU-Politik verstärken. Um einen Zusammenbruch der EWU (und der EU) als Folge der zentrifugalen politischen Kräfte zu verhindern, sind kreative Wege zur Verringerung der wirtschaftlichen Divergenz notwendig. Eine Möglichkeit, mehr Flexibilität in die EWU einzuführen und die wirtschaftliche Konvergenz zu fördern, könnte die Einführung von Parallelwährungen sein, entweder in den süd- oder in den nordeuropäischen Ländern (Schnabl und Mayer, 2020). Die Zwangsjacke der gemeinsamen Währung würde gelockert, und die wirtschaftliche Konvergenz und der politische Zusammenhalt würden wirkungsvoller als durch öffentliche Transfers gefördert.  

References

Akbas, M., Ariely, D. and Yuksel, S. (2019). When is inequality fair? An experiment on the effect of procedural justice and agency. Journal of Economic Behavior & Organization, 161, 114-127.

Gehringer, A., 2020. “European (Monetary) Union: Until Death Do us Apart”, Flossbach von Storch Research Institute.

Schnabl, G. and Mayer, T., 2020. “EMU Post-Corona: Economic Distancing via Parallel Currencies”. Flossbach von Storch Research Institute, Comment, available at https://www.flossbachvonstorch-researchinstitute.com/en/comments/emu-post-corona-economic-distancing-via-parallel-currencies/

Starmans, C., Sheskin, M. and Bloom, P. (2017). Why people prefer unequal societies. Nature Human Behaviour, 1 (4), 0082

¹ Griechenland, Irland und Luxemburg sind nicht enthalten, da die BIP-Statistiken für 2020 Q2 noch nicht veröffentlicht wurden.

² Studien in den empirischen Sozialwissenschaften haben gezeigt, dass Gleichbehandlung für die Fairnesswahrnehmung von Menschen wichtig ist. Akbas et al. (2019) zeigen zum Beispiel, dass, wenn Menschen in einem einfachen Experiment nicht gleichbehandelt werden, ihre Forderung nach einer Umverteilung der Endergebnisse drastisch zunimmt. Siehe z.B. Starmans et al. (2017) für eine Diskussion über Fairness vs. Ungleichheit.

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